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   法律是治理大氣污染的有力武器之一。我國1987年出臺的《中華人民共和國大氣污染防治法》最近一次修改是2000年，至今已達13年之久，相關(guān)規(guī)定明顯滯后。恰逢世界環(huán)境日，本報關(guān)注大氣污染問題，呼吁盡快修改大氣污染防治法。

　　大氣污染漸嚴重

　　現(xiàn)行法律多不足

　　從去年冬季綿延到今年春季，全國有30個省（區(qū)、市）先后出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣，北京的空氣污染指數(shù)更是再三爆表。據(jù)國家氣象局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年春季中國內(nèi)地平均霧霾日數(shù)為12.1天，較常年同期偏多4.3天，為1961年以來歷史同期最多。北京市霧霾日數(shù)46天，較常年同期（7.1天）偏多5.5倍，為近60年最多。

　　環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，長時間、大范圍的霧霾天氣，影響全國17個省（市、區(qū)），約占國土面積的1/4，受影響人口達6億。目前，我國仍有約70%的城市不能達到新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準。這不禁讓人們質(zhì)疑：大氣污染防治法管用嗎？

　　制定于1987年的大氣污染防治法，先后在1995年、2000年經(jīng)歷兩次修改。2006年后又進入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由環(huán)保部報國務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)。用13年前修改的法律治理當(dāng)下的大氣污染，已明顯不合時宜。

　　不少專家認為，大氣污染防治法沒有明確規(guī)定政府關(guān)于保護大氣環(huán)境的責(zé)任，政府防治大氣污染的指標也不明確，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，大氣污染防治法規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以起到遏制環(huán)境違法行為的效果。

　　“條款過時了。”中國人民大學(xué)教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂說，“現(xiàn)有法律規(guī)定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點防控對象。但是，在現(xiàn)實生活中，PM2.5、氮氧化物、揚塵，已經(jīng)成為新的污染物控制的重點，這些在現(xiàn)有法律中體現(xiàn)不多。”

　　曾參與大氣污染防治法修改的中國社會科學(xué)院研究員常紀文也認為，現(xiàn)行法律的一些規(guī)定不再適合當(dāng)下的環(huán)境狀況，“比如，沒有預(yù)計到現(xiàn)在的工業(yè)污染會這么嚴重；再如，重視的是個體企業(yè)的大氣污染防治，但目前區(qū)域性污染已經(jīng)成為一個很突出的問題。”

　　各地出招治大氣

　　國外經(jīng)驗可借鑒

　　面對日漸嚴峻的大氣污染，環(huán)保部以及我國不少省市已出臺了治理大氣污染的政策法規(guī)。

　　目前，環(huán)保部正在牽頭制定大氣污染防治計劃，預(yù)計年內(nèi)頒布。針對PM2.5的治理，環(huán)保部已經(jīng)在今年3月發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限制的公告》，對全國47個地級以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)，實行大氣污染物的特別排放限制，特別排放的標準比法定的排放標準要嚴得多。

　　據(jù)報道，受霧霾影響較為嚴重的北京，今年6月底之前將完成《北京市大氣污染防治條例（送審稿）》，并上報北京市人大常委會審議，年內(nèi)有望出臺。按照條例草案的要求，在大氣受到嚴重污染、可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布大氣污染公告，采取強制性應(yīng)急措施，如按照車輛的排放水平、使用年限或者車型在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行駛的機動車交通管制措施。

　　陜西省也于今年5月發(fā)布了《陜西省“治污降霾保衛(wèi)藍天”行動計劃（2013年）》。相較于過去以藍天數(shù)為考核指標，此次行動計劃將二氧化硫、二氧化氮、降塵、PM10和PM2.5五項污染物濃度的下降幅度作為考核指標，更加細化和明確。該計劃共涉及三大類任務(wù)：集中治理百余家燃煤企業(yè)污染問題；加強機動車污染防治工作；加大城市大氣綜合整治工作力度。

   對于地方出臺政策法規(guī)治理大氣污染的做法，周珂認為這是一種行之有效的方式，“由各地方出臺政策法規(guī)治理大氣污染，可以為國家層面修改大氣污染防治法提供參考。”

　　國外經(jīng)驗同樣可以借鑒。據(jù)了解，日本的大氣環(huán)境法比較具體明確，可操作性強。之所以如此，一個重要原因是日本的大氣環(huán)境立法走的是自下而上的路線，先有地方立法，之后在地方立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成國家立法。

　　周珂建議，我國可以學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，在一些重點省市治理大氣污染的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，推動全國性的立法，出臺全國性的大氣污染防治措施，是一種比較順暢的機制。

　　修法應(yīng)當(dāng)避誤區(qū)

　　單行條例可先行

　　毫無疑問，大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)與時俱進，盡快修改。

　　當(dāng)前，修法之所以速度遲緩，效果不佳，一個重要原因就在于有關(guān)部門為了消除經(jīng)濟部門的反對，往往小修、小補或者遷就，并沒有在框架上作出較大的調(diào)整，希望通過這種方式獲得改比不改好的效果。

　　為此，專家認為，修法一定要下決心、出實招、在全社會范圍內(nèi)形成共識。而這個共識的前提是，有些地方已經(jīng)實施了該治理方式并且取得了不錯的效果。

　　“在修法過程中，我們應(yīng)該避免一些誤區(qū)。”周珂指出，國家層面的立法應(yīng)當(dāng)明確其關(guān)注的領(lǐng)域。“現(xiàn)有法律的一大問題是什么都想管，但往往什么都難管好。從國外的立法經(jīng)驗來看，譬如美國的《清潔空氣法》，主要確定空氣質(zhì)量標準和基本原則。國家立法就應(yīng)該立足于宏觀把握，具體問題則由地方立法來解決。”

　　對于地方立法治理大氣污染而言，各地也應(yīng)該突破一些陳舊、錯誤的觀念。比如，人們往往對我國立法有一些錯誤理解，認為國家立法沒有的，地方就不能規(guī)定。

　　“的確，在大多數(shù)情況下是這樣的，但在環(huán)境領(lǐng)域不是。國家立法沒有的，地方立法可以有；國家標準定得低的，地方標準可以高，這些都可以突破，況且我國環(huán)境保護法本身就有這方面的專門規(guī)定。”周珂說，在今后的大氣污染防治立法中，應(yīng)當(dāng)賦予地方更多的權(quán)限，國家立法應(yīng)當(dāng)為地方或區(qū)域立法提供基礎(chǔ)和必要的保障機制。

　　此外，大氣污染防治法重視對現(xiàn)有設(shè)備污染源的控制，而忽視對新污染源的控制。雖然我國近年來出臺了環(huán)境影響評價區(qū)域限批、流域限批制度，這些制度也控制了新污染源，但實際上保護了老污染源。因此，專家認為，應(yīng)將控制新污染源制度與淘汰落后設(shè)備制度結(jié)合起來，共同治理大氣污染。

　　常紀文則建議，將區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控寫進現(xiàn)有法律。區(qū)域性污染是我國許多地區(qū)面臨的共同問題，以北京為例，北京PM2.5主要污染物有一部分來源于鄰近區(qū)域。這種情況下，如果不在聯(lián)系緊密的省市之間實行聯(lián)防聯(lián)控，大氣污染的問題就難以解決。

　　“其實，早在2008年奧運會期間，在國家統(tǒng)一指揮下，北京及周邊兄弟省市采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得了良好效果。”常紀文說，可見，如果聯(lián)防聯(lián)控制度能夠得到法律的確認，如果制定了區(qū)域大氣污染防治工作的整體規(guī)劃，這將有助于建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的長效機制，在更廣范圍內(nèi)取得較好的治理效果。

　　周珂建議，可以細化一些具體制度，通過制定單行條例來解決問題。例如，以前我國經(jīng)濟不是很發(fā)達，移動污染物排放源（機動車、船、飛機等）帶來的污染也不是很嚴重。現(xiàn)在，尤其是在北京、上海等大城市，移動污染物排放源的污染日趨嚴重，可以通過制定單行條例或地方立法的方式，控制移動污染物排放源。