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社會(huì)輿論普遍認(rèn)為，環(huán)評(píng)審批是環(huán)保部門(mén)最強(qiáng)勢(shì)的一項(xiàng)權(quán)力。修訂后的環(huán)保法，強(qiáng)化了這項(xiàng)權(quán)力，修正了一些瑕疵。

新法對(duì)于未批先建的項(xiàng)目，“責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)或?qū)⒊蔀闅v史，被責(zé)令停建拒不執(zhí)行的，還要拘留責(zé)任人;明確了“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施”，規(guī)劃環(huán)評(píng)從此成為必備條件;還單獨(dú)增加一條，要求“經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)”，政策環(huán)評(píng)雛形初現(xiàn)。

有專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)，新環(huán)保法中關(guān)于環(huán)評(píng)的規(guī)定，是環(huán)保法治建設(shè)的里程碑。

環(huán)評(píng)審批

關(guān)鍵詞：不得 責(zé)令恢復(fù)原狀

有關(guān)法條：

第十四條 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。

第十九條 編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)。

第四十一條 建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

第六十一條 建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

一大突破：不買(mǎi)票不準(zhǔn)上車(chē)，強(qiáng)行上車(chē)的必須下車(chē)

關(guān)于環(huán)評(píng)審批，過(guò)去實(shí)際上是可以先上車(chē)后補(bǔ)票的，拒不補(bǔ)票的，罰點(diǎn)錢(qián)，最多給個(gè)行政處分。今后，不買(mǎi)票就不準(zhǔn)上車(chē)，強(qiáng)行上了車(chē)的，必須下去。拒不下車(chē)的，拘留責(zé)任人，直到下車(chē)。依據(jù)新環(huán)保法，建設(shè)項(xiàng)目必須先環(huán)評(píng)，不準(zhǔn)生米做成熟飯?jiān)傺a(bǔ)手續(xù)，這是一大突破。

過(guò)去，關(guān)于環(huán)評(píng)制度，環(huán)保法并沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，其法律依據(jù)主要是環(huán)評(píng)法。環(huán)評(píng)法對(duì)未批先建的項(xiàng)目，提出的要求是“限期補(bǔ)辦”。這一要求，某種程度上是允許未批先建。很多企業(yè)利用了這種制度缺陷，明目張膽地未批先建，甚至紛紛首選未批先建。實(shí)際操作中，先上車(chē)后補(bǔ)票，成為環(huán)評(píng)審批的常規(guī)模式，導(dǎo)致政府環(huán)境管理十分被動(dòng)。

什么項(xiàng)目會(huì)未批先建？很多都是污染重的項(xiàng)目，不敢做環(huán)評(píng)。2010年全國(guó)鋼鐵項(xiàng)目清查的數(shù)據(jù)顯示，河北全省煉鐵煉鋼產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這些產(chǎn)能中，近80%是沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批、擅自建設(shè)運(yùn)行的，其中有相當(dāng)一部分是不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、需要淘汰的。

然而，對(duì)于此類(lèi)未批先建的項(xiàng)目，即使是補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)，環(huán)保部門(mén)也很難拒批。如果不予通過(guò)、要求變更設(shè)計(jì)或建議另行改址，環(huán)保部門(mén)往往會(huì)面臨來(lái)自于企業(yè)和地方政府的壓力，甚至可能被稱(chēng)為“浪費(fèi)”社會(huì)資源。對(duì)于逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，罰款最高限額是20萬(wàn)元，這對(duì)上億元的大項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直是九牛一毛，對(duì)責(zé)任人也僅限于行政處分，對(duì)企業(yè)沒(méi)有威懾力。未批先建，使環(huán)評(píng)制度失去了真正的事前預(yù)防功能，使環(huán)評(píng)審批淪為一種手續(xù)。

這次修訂，堵住了現(xiàn)有《環(huán)評(píng)法》中“限期補(bǔ)辦”的漏洞。未批先建項(xiàng)目不可以再通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)的方式“補(bǔ)票”，將直接被責(zé)令停建，處以罰款。而此前的有關(guān)規(guī)定是，對(duì)于逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的才可以罰款。更強(qiáng)硬的手段還有，對(duì)未批先建的，可以責(zé)令恢復(fù)原狀，對(duì)拒不執(zhí)行停建的，要拘留責(zé)任人。要么停建，要么恢復(fù)原狀，這意味著什么？意味著項(xiàng)目下馬。只要未批先建，項(xiàng)目就得下馬。

如此環(huán)環(huán)相扣的處罰，或?qū)⒖梢云平馕磁冉▽医恢惯@一困擾環(huán)保部門(mén)多年的難題，環(huán)保部門(mén)對(duì)補(bǔ)辦手續(xù)很難不批的窘境結(jié)束了。

兩點(diǎn)遺憾：政策環(huán)評(píng)未入法，規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)罰則

新法增設(shè)一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。

這條規(guī)定是在三審稿中出現(xiàn)并得以保留的，在某種程度上，可以看做政策環(huán)評(píng)的雛形，也是立法機(jī)關(guān)、環(huán)保部門(mén)和公眾的訴求。有專(zhuān)家認(rèn)為，這一條可謂此次修法最“超前”的規(guī)定，填補(bǔ)了法律空白，具有里程碑式意義。

但是，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰卻明確表示，“這里沒(méi)有政策環(huán)評(píng)的概念”。也就是說(shuō)，政策環(huán)評(píng)并未入法，這多少有點(diǎn)遺憾。

袁杰的表態(tài)，也許是出于對(duì)“政策環(huán)評(píng)”四個(gè)字的有意回避。事實(shí)上，在征求意見(jiàn)時(shí)，這四個(gè)字就引起了一些部門(mén)的反感。大家隱隱覺(jué)得環(huán)保部門(mén)有點(diǎn)過(guò)分了，難不成所有政策都要環(huán)保部門(mén)來(lái)把關(guān)？有參與立法的人士表示，“政策環(huán)評(píng)”并非一個(gè)單獨(dú)前置程序，這項(xiàng)規(guī)定的意義在于，政府在制定相關(guān)政策時(shí)，必須聽(tīng)取環(huán)境方面的建議，防止政策對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，讓政府處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

相對(duì)于規(guī)劃和單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，一些重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策，區(qū)域性和行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃，對(duì)環(huán)境的影響范圍更廣、時(shí)間更長(zhǎng)，且影響發(fā)生之后更難處置。我國(guó)在這方面教訓(xùn)深刻，如上世紀(jì)50年代大躍進(jìn)、大煉鋼鐵、圍湖造田、毀林開(kāi)荒等一系列政策，生態(tài)破壞十分嚴(yán)重；上世紀(jì)80年代，扶持“十五小”企業(yè)的政策，資源能源代價(jià)慘重；近幾年，化肥補(bǔ)貼政策導(dǎo)致面源污染以及水體惡化。

在政策環(huán)評(píng)制度的超前性和部門(mén)利益的平衡中，新法最后采用了折中的表述。引用網(wǎng)絡(luò)流行的一句話(huà)來(lái)評(píng)價(jià)，“聽(tīng)見(jiàn)了樓梯響”，至于什么時(shí)候下來(lái)人，我們充滿(mǎn)期待。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華表示，政策環(huán)評(píng)雖然沒(méi)有明確寫(xiě)進(jìn)去，但還是為開(kāi)展政策環(huán)評(píng)打開(kāi)了一個(gè)缺口，為下一步實(shí)施政策環(huán)評(píng)做了鋪墊。

相對(duì)于政策環(huán)評(píng)的萌芽，規(guī)劃環(huán)評(píng)在此次修法后上升為規(guī)定動(dòng)作，這是一大進(jìn)步。然而，相較項(xiàng)目環(huán)評(píng)上的嚴(yán)厲罰則，新法對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有關(guān)規(guī)定有所欠缺，只做出了正面的強(qiáng)制要求，讓人略感遺憾。

法律規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施。但對(duì)于沒(méi)有依法進(jìn)行環(huán)評(píng)、卻擅自組織實(shí)施了的規(guī)劃，怎么辦？這是一個(gè)法律空白。2009年實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》規(guī)定，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對(duì)沒(méi)有環(huán)評(píng)的規(guī)劃給予審批的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。但具體什么處分，并沒(méi)有明確。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，如果不做規(guī)劃環(huán)評(píng)，整個(gè)區(qū)域開(kāi)發(fā)就不能做，不能允許開(kāi)工，能不能考慮暫停審批這個(gè)行政區(qū)域所有的建設(shè)環(huán)境評(píng)價(jià)文件呢？這是可以的，有“連坐”的意思。具體實(shí)踐中能否如此操作，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，還要看地方有沒(méi)有這個(gè)勇氣。

三個(gè)困惑：從法條到實(shí)施存在錯(cuò)位

第一個(gè)困惑，是關(guān)于第十四條如何落實(shí)的。由于條文沒(méi)有政策環(huán)評(píng)的提法，我們姑且稱(chēng)之為政策環(huán)評(píng)雛形。那么，哪些種類(lèi)的政策要聽(tīng)取意見(jiàn)？條文指出的對(duì)象為，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府制定的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，是不是所有這兩個(gè)級(jí)別的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策都要聽(tīng)取意見(jiàn)？如何界定部門(mén)或政府的決策是政策呢？

另一方面，意見(jiàn)采納程度有多大？評(píng)價(jià)環(huán)境影響的形式是聽(tīng)取意見(jiàn)，而非第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)。如果有關(guān)方面和專(zhuān)家提出的意見(jiàn)對(duì)政策影響較大，政策制定方會(huì)不會(huì)將其當(dāng)做部門(mén)利益之爭(zhēng)對(duì)待？會(huì)不會(huì)根據(jù)部門(mén)利益平衡的方式來(lái)采納意見(jiàn)？

第二個(gè)困惑，怎么處罰未批先建項(xiàng)目。從法律條款理解上，我們堅(jiān)定地認(rèn)為，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)已經(jīng)成為歷史。但是，有的基層環(huán)保部門(mén)卻認(rèn)為，并非如此。對(duì)于未批先建的項(xiàng)目，確實(shí)要責(zé)令停產(chǎn)，處以罰款。但是，隨后存在兩種選擇：一種是對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策的，責(zé)令限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)；另一種是對(duì)于不符合政策的，要求恢復(fù)原狀。對(duì)不買(mǎi)票就上車(chē)的，是全部趕下車(chē)，還是區(qū)別情況，允許個(gè)別項(xiàng)目補(bǔ)了票就不下車(chē)？

第三個(gè)困惑，是關(guān)于法律生效前后問(wèn)題處理方式的。新環(huán)保法將于明年1月1日起生效，在此之前有半年多的時(shí)間是遵守舊法的。由于新法有諸多變化，就產(chǎn)生了新舊銜接問(wèn)題。比如，新法對(duì)未批先建項(xiàng)目的罰則與舊法不同，那么，在這段時(shí)間內(nèi)未批先建的項(xiàng)目，到了新法生效后，該如何處置？是按照新法一刀切，還是既往不咎？如果一刀切，很多項(xiàng)目已懷胎多月，基本成形，強(qiáng)行推下車(chē)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)上考慮，可不可行？如果既往不咎，那豈非有很多項(xiàng)目會(huì)僥幸開(kāi)工，鉆法律空子？

這些困惑，急需在新法施行前得到明確。